文/格衡公司 吴青  童款强

您关心的，也许都在这里：

●棚改新政会对城市更新项目带来哪些影响

●老旧住宅区是否还可以通过城市更新改造

●棚户区改造中政府主导的权责边界在哪里

●人才住房专营机构外的其他企业如何参与

●老旧住宅区可否自下而上推动棚户区改造

●老旧住宅区业主应如何保障自身合法权益

一.前言

2018年5月17日，《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）（以下简称棚改新政）正式印发实施，很多专家和公众号都做了全面的政策解读，广大老旧住宅区业主也高度关注。今天，我们简要梳理一下棚改新政的要点、亮点和对城市更新工作的影响，并对后续实施措施以及老百姓关注的几个问题做一个分析。

二．棚改新政要点整理

对于广大业主关注的搬迁补偿问题，棚改新政的要点主要包括以下五个方面：

1.适用范围

使用年限 20 年以上，且符合下列条件之一的老旧住宅区：存在住房质量、消防等安全隐患；使用功能不齐全；配套设施不完善。

使用年限不足 20 年，但危房等级为 D 级的住宅区，经批准可以纳入。

鼓励将城中村、旧屋村有序纳入。

2.实施主体

政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与。

3.实施模式

在满足基础设施及公共服务配套设施要求的基础上，住宅部分除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举。

4.补偿标准

货币补偿，按照房屋征收标准；

产权调换，按照套内建筑面积 1∶1 或不超过建筑面积 1∶1.2 的比例置换，可奖励权利主体每套住房增购不超过 10 平方米的建筑面积，增购面积的价格按照同地块安居型商品房的价格计收，最高不超过被搬迁住房类似房地产的市场价格。

5.收尾措施

签约期内达不成补偿协议，或房屋所有人不明确的，区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。

三．棚改新政亮点分析

棚改新政的亮点主要体现在以下几个方面：

1.规范项目入口

首先，明确棚改适用范围，对项目准入条件作出具体规定；

其次，明确棚改实施模式，政府主导完成项目筛选、意愿征集、实施主体选择等工作。政府通道成为棚户区改造的唯一入口，原则上自上而下生成项目，从机制设置上确保改造工作有序推进

2.统一补偿标准

搬迁补偿是棚户区改造的核心难点问题，为避免各项目操作不一，通过公布统一补偿标准，透明补偿，建立协商基准，形成参照体系，有效消除业主顾虑，打消不合理诉求，杜绝漫天要价，使搬迁补偿步入良性轨道。

3.明确收尾措施

从以往改造项目经验来看，很多改造项目尤其是旧住宅区，能在较短的时间内签约超过95%，但剩余的业主签约难度极高，导致项目距离成功就差“临门一脚”，损害了大多数业主的合法权益。棚改新政通过与房屋征收程序进行衔接，明确收尾措施，对漫天要价的业主产生震慑，必要时根据公共利益的需要依法实施房屋征收，打通收尾保障通道，这是棚改新政的核心亮点所在。

四．棚改新政对城市更新的影响

1.新增旧住宅区城市更新项目将受到限制

根据《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》 (38号文)、《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（一）》，亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，（优先）按照棚户区改造相关规定实施改造。棚改新政进一步明确，老旧住宅区适用于棚户区改造政策，鼓励将城中村、旧屋村有序纳入。在较早一份征求意见稿中，明确不再采取城市更新方式实施改造。正式稿删除了此表述，但依然可以窥见政府对老旧住宅区改造的政策导向和管理思路。

根据《深圳市福田区城市更新局关于进一步推动福田区城市更新工作若干暂行措施的意见》征求意见稿，未列入城市更新计划、亟需改善居住条件的旧住宅区（包括与旧工业区、旧商业区、城中村及旧屋村等混杂的零散旧住宅区），坚持政府主导、稳定推进的原则，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造，由辖区街道办开展意愿征集等前期工作。不允许市场主体擅自进驻旧住宅区开展意愿征集、补偿签约等活动。

可以预见，未来新增旧住宅区城市更新项目势必受到限制，棚改将成为旧住宅区改造的主要方式。

2.存量旧住宅区城市更新项目将加快推进

棚改新政的出台将在一定程度上刺激存量城市更新项目的进程。我市城市更新建立了城市更新计划退出机制，预计后续将加强计划清退管理。以《深圳市福田区城市更新局关于进一步推动福田区城市更新工作若干暂行措施的意见》征求意见稿为例，明确对于已列入城市更新单元计划的旧住宅区，自《意见》施行之日起3个月内，申报主体向区城市更新主管部门报送搬迁补偿谈判工作方案，明确搬迁补偿谈判工作进度，区城市更新主管部门进行重点核查，确实长期未有任何进展的，可按程序调出计划，今后若需改造将严格按照我市棚改政策执行。鉴于此，市场主体必然加快存量旧住宅区更新项目的进程。

另外，从业主角度分析，在棚改路径尚未成熟、成功案例较少的现状下，业主对于品牌开发商改造的产品质量信任度及价格预期更高，补偿协商的空间更大，如果项目能够顺利改造完成，他们更倾向于通过城市更新方式实施改造；而且棚改+征收的模式，也会让抱有不合理诉求的业主产生一定的心理顾虑，有可能会转变思维，配合开发商加快签约。

棚改新政要求各区结合辖区实际情况，积极探索棚户区改造的新路径和新方法，制定具备可操作性的实施细则。目前，相关行政区在加快棚户区改造实施细则的制定工作，我们认为实施细则需要重点解决以下几个方面的问题：

1.棚改项目程序如何设置？

根据棚改新政，结合前期试点项目实际情况，预计棚改项目搬迁补偿工作将划分为三个阶段。一是项目筛选，政府在全面摸底调查的基础上，筛选实施条件成熟的项目作为预选；二是意愿征集，政府或项目实施主体组织开展改造意愿征集工作，达到规定比例的项目，纳入棚改年度计划；三是补偿协商，开展正式搬迁补偿协商签约工作。在各个阶段，是否规定具体比例要求，是否设置退出机制，有待各区实施细则具体明确。

2.各方权责边界如何划定？

棚改新政已明确由政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与。在具体操作过程中，需要重点厘清政府与项目实施主体的权责边界，特别是人才住房专营机构之外的其他企业参与的改造项目，权责边界划分不合理，可能引起“政府给企业打工”、“政府给企业背书”的舆论质疑。对于该问题，笔者更倾向于政府侧重计划、规划审批管理，信息核查、意愿征集、搬迁补偿等具体实施性事务，主要由项目实施主体负责完成。

3.其他企业主体如何参与？

棚改新政提出其他企业可以参与，但从目前的政策设置来看，这条路依然存在很多障碍。首先，棚户区改造项目住宅部分除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，在此前提下，项目很难实现盈亏平衡，其他企业作为项目实施主体参与改造，在经济测算方面不具备可行性。其次，各区对如何选择其他企业作为项目实施主体，还没有建立成熟的评价体系。因此，笔者预计在近一两年内，棚户区改造项目实施主体将主要以人才住房专营机构为主，其他企业参与的可能性较小，但不排除个别开发商对已深度参与但陷入更新困境的旧住宅区，申请通过棚户区政策实施改造并作为项目实施主体。

4.辖区改造项目如何排序？

从部分区旧住宅区摸底调查情况来看，达到棚改条件的小区数量众多，且很多小区业主对棚改的诉求非常强烈，迫切希望能够尽快纳入改造范围实施拆除重建，由此给区政府和区主管部门带来了一个问题，那就是如何确定项目改造实施次序。为避免多点开花造成无暇兼顾，政府必然按照稳步推进的原则，通过计划管理、轮候实施等手段，控制改造项目数量和推进节奏。关于具体项目排序，必然考虑小区现状情况、改造需求程度、业主意愿比例等因素，但如何构建系统的评价体系，将考量区主管部门的智慧。

5.如何开展行政征收工作？

市棚改新政提出协商补偿、征收兜底的搬迁补偿模式，是政策亮点之一，但具体如何实施，面临一系列的问题需要进一步明确，例如协商程序与征收程序如何搭接、协商补偿与征收标准如何协调、两者补偿后的权益如何转移、征收范围和征收对象如何确定等，涉及法律、操作等诸多方面，有待通过实施细则和项目实操予以论证完善。

六．老旧住宅区业主关注的问题

棚改新政出台后，笔者陆续接到很多老旧住区业主朋友的咨询，大家普遍关注以下几个问题，也是影响切身利益的问题。

1.城市更新和棚户区改造哪个政策更好，我如何选择？

在上文分析中已经提到，旧住宅区符合棚户区改造政策的，优先适用棚户区政策实施改造，且不论采取何种方式，都应当由政府主导开展摸底调查、意愿征集、组织选择主体（已纳入更新计划内的项目除外）。因此，业主个体对于小区改造路径的选择，并没有太大的决定权。后续旧住宅区改造不论采取何种路径，必然是已经过政府研究审议，由政府组织开展相关事宜，如果是开发商单独发起意愿征集等工作，基本可以判断不具备可信度，改造成功的概率微乎其微。

那么，对于业主权益而言，城市更新和棚户区改造是否会存在很大的差异呢？在城市更新项目中，政府没有印发统一的补偿安置规定，主要通过市场机制自行调节，部分市场主体给出很高的补偿安置标准，置换比例为1:1.3，个别甚至达到了1:1.4，但是通过城市更新改造成功的旧住宅区凤毛麟角，给出的补偿承诺无法兑现。棚改新政汲取了这些经验教训，对补偿安置标准及增购做出原则性规定，全市统一，是上限也是保障，所有项目补偿原则采取“一把尺子量到底”，公开透明，且项目通常会采取奖励方式鼓励签约业主，避免老实人更吃亏、拒签户多受益，对于配合搬迁改造的业主而言，可以提供更好地权益保障。

2.我们小区希望进行棚户区改造，应该如何具体推动？

棚改新政征求意见稿发布后，很多旧住宅区蠢蠢欲动，表现出强烈的改造意愿。但是在现阶段相关政策体系和运作模式尚未成熟的情况下，政府必然采取稳步推进的管理策略，力争做到成熟一个、改造一个、成功一个。那么，作为小区业主而言，希望能够尽快推动改造，应该怎么做呢？

这将取决于各区实施细则的具体规定，关键在于是否会预留“权利主体需求型”项目的通道，即是否允许“自下而上”申报项目。政府主导是棚户区改造的基本原则，其中很关键的一点就是政府主导项目的生成，采取“自上而下”的方式筛选小区、生成项目。绝大部分情况下，小区能否启动棚户区改造、什么时候启动改造，是政府基于公共利益、区域发展、小区现状等全方位因素，综合考量后做出的行政管理决策，对于业主而言，并没有决定权。如果小区想加快推动棚户区改造，业主需要做好的就是争取更多的权利主体签订改造意愿，配合改造工作。在其他条件等同的情况下，政府必然先行对改造意愿最高的小区实施改造。

3.我不同意棚户区改造补偿安置标准，会不会被强拆？

棚改新政出台后，很多新闻媒体为了制造噱头，频繁使用“强拆合法化”等字眼，是不是意味着只要不同意项目补偿安置标准、不同意棚户区改造，政府就会强拆？我应该怎么保障我的合法权益呢？

对此，各位业主大可放心，深圳不可能出现没有协商签约、没有经过法定程序就将业主房屋强拆的情形（违法建筑除外）。业主可以在以下几个环节主张合法权益：一是改造意愿征集阶段，政府会公布项目补偿安置标准，且会设定项目继续开展所要求达到的意愿比例要求（预计不低于95%），业主可充分表达改造意愿，如果达不到规定意愿比例，项目将终止；二是补偿签约阶段，有可能参照意愿征集的方式，设定项目生效要求的签约比例，业主“集体决”决定项目是否继续开展，集体的意志是可以终止项目的；三是房屋征收阶段，如果绝大多数业主都同意项目补偿安置标准，但极少数不同意，政府启动行政征收程序后，该部分业主仍可依据房屋征收相关法律法规，获得房屋征收补偿，但政府经过相关程序后，可依法申请人民法院强制执行，以避免个人利益捆绑公共利益，打击漫天要价等不合理诉求。

七．结语

棚户区改造是与城市更新相互独立的政策体系。棚改新政的出台，对于旧住宅区而言是一个重大利好，开启了另一条有极大希望通向拆除重建改造成功的道路。目前，部分行政区已做好了摸底调查、项目预选库等筹备工作，正在加快棚改实施细则的制定，蓄势待发，各旧住宅区也已跃跃欲试，希望借助棚改涅槃新生。

深圳棚改（住改）值得期待，也任重道远。