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| 关于土地整备工作的几点思考 |
文 / 周程
近期获悉深圳市《关于推进土地整备工作的若干意见（送审稿）》正在各区政府及各相关单位征求意见，笔者欣喜不已认真研读，因为这与笔者长期从事的工作密切相关，对将来工作有着深远的指导意义。笔者现将关于土地整备工作的一些思考简述如下：
一、土地整备的概念
土地整备，从字面意思理解，就是土地整理和储备，借助专业一点讲，就是“立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、房屋拆迁、征转地历史遗留问题处理、填海造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入土地储备”。
二、土地整备的意义
目前全世界都面临土地资源日益稀缺、城市向外发展受限的问题，城市发展与土地资源的矛盾是国内大中型城市普遍存在的问题，而在深圳市这一问题显得尤为紧迫和严重。有调查数据显示，根据国家批复的新一轮土地利用规划大纲，我市2020年建设用地控制规模为976平方公里，2009-2020年可使用的新增建设用地指标仍不足112平方公里，年均不足10平方公里。若按以往每年年均十几平方公里的消耗速度，可新增建设用地潜力在5-6年内即可消耗殆尽。由此可见，可供开发用地已是寸土寸金，土地资源也成为城市发展的瓶颈，城市的纵深发展及土地的集约利用日渐成为发展主题。
土地整备不仅通过对现存土地的整理，释放新的开发空间，以满足城市长远可持续发展的需要，同时可以转变政府长期处于被动局面的因项目建设的紧急需要而限时进行征地拆迁的用地供应模式，缓解因征地拆迁难以推进而直接造成项目建设延误或搁浅的矛盾，并且可以完美地实现城市整体规划及土地集约利用。
三、目前存在的问题
笔者曾有幸参与了多个深圳市重点土地整备项目中的房屋征收工作，在各级政府大力支持下，部分土地整备项目房屋征收工作开展的较为顺利，但与此同时，笔者也意识到目前的实际操作过程中仍存在一些难点和问题。
（一）缺失相关法律法规，行政依据不完善
目前深圳市尚无土地整备相关法律法规和政策规定用以指导及规范土地整备各项工作。因土地整备的特殊性，现行的《深圳市土地征用和收回条例》（121号令），《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁管理办法》（161号令）等土地征收及房屋拆迁的政策，对土地整备的主体、程序、拆迁行政许可等方面未有明确的规定，缺乏针对性的指导。实践中，出现无法可依、无章可循的状况。各项目均“摸着石头过河”，只能边做边完善相关手续，例如，市某土地整备项目，由于没有相关法规政策的支持，在大运会申办城市尚未明确花落谁家时，政府只能先行通过会议纪要协调形式推动土地整备房屋拆迁相关工作的开展，后因申办结果水落石出，有明确建设项目，其行政依据及相关手续因此得以明确及办理。
（二）缺乏统一管理协调机构，工作机制不完善
土地整备是一项复杂的系统工程，涉及土地收回、拆迁、储备、开发等方面，应按照决策、执行和监督既相互协调、又相互分离的原则，建立责权利相统一的工作机制。而笔者在实践中，发现没有统一的土地整备机构，土地整备管理及具体事务不分离等状况，有些项目由区拆迁事务部门负责管理，具体拆迁事务委托给街道办，有的由专门成立临时机构统一负责管理及具体拆迁事务。就笔者参与的多个土地整备项目中，各项目均有各自的工作机构、工作模式、实施主体、实施方式、实施程序以及实施标准等，甚至每个项目均制定本项目的补偿方案，缺乏统一标准，使得相关工作人员容易因缺乏统一指导思路而迷失方向，出现工作失误。
（三）土地整备如何立项不明，资金来源主体不清
土地整备前期尚未明确未来具体建设项目，因此，没有项目依托不知如何进行立项。而土地整备涉及的拆迁补偿、安置房建设等环节均需要大量的资金支持，一般房屋拆迁项目资金来源于项目投资方或建设主体，但在无建设项目的情况下，拆迁补偿资金从何而来？目前相关政策未明确资金来源渠道，使得土地整备工作成了无米之炊、无本之木。笔者曾参与市某土地整备项目，当时就资金来源问题折腾一番，最后通过拍卖一宗国有土地获得的出让金用于解决土地整备资金问题。
（四）缺乏行政许可，不能进行强拆工作
笔者从业几年来感受到，房屋拆迁过程中，业主在得知有要拆迁之后，常常会出现抢建、抢种、抢装修等“博赔”情况，在谈判过程中业主会“狮子大开口”“坐地起价”“漫天要价”的现象，若不满足业主诉求，要么面对“钉子户”将无可奈何，则拆迁进展将受阻，要么为确保项目建设进度，退步突破补偿标准进行补偿安置，增加拆迁成本和难度。笔者认为如果没有行政许可的支持，没有依法强制拆迁实施力度，在拆迁补偿中，拆迁人将处于无证拆迁、成本增加等被动局面，项目建设进程将被搁浅，或者容易造成相关权益人的信访甚至过激行为，引发一些社会矛盾，不利于社会和谐和城市经济发展。
三、《若干意见（送审稿）》明确的问题
《若干意见（送审稿）》全文包含八大点二十三小点，笔者较为关心的部分主要明确了以下几点：
（一）明确组织架构及单位职责
市政府作为决策机构，对土地整备的重大事项进行决策；市规划国土部门牵头统筹指导土地整备工作，完善各职能部门及各区政府联动协调机制；市政府专门设立市土地整备局作为土地整备的执行机构及项目主体，负责制定总体计划及各环节统筹管理工作；各区政府作为实施主体，可设立专门的土地整备事务机构负责具体实施工作。
（二）明确项目立项及资金来源
明确以土地整备年度计划向市发改部门一次性申请年度整备项目立项，待年度计划经市政府批准后，项目即可批准立项。同时，市政府专门成立土地整备专项资金，明确资金主要来源于三个方面：一方面是财政每年按上年度国土基金收入的60%；第二方面是土地融资筹措的资金；第三方面是土地储备短期利用收益。同时，要求建立健全市级土地投融资机制。
（三）明确实施机制及行政许可办理
规范土地整备项目实施方案，完善土地整备实施基本程序，建立健全安置房源储备制度，建立测绘、评估推荐制度等，更重要的是明确土地整备项目涉及房屋拆迁的，土地整备事务机构可凭土地整备立项批准文件及项目实施方案向市土地整备局申请拆迁许可，涉及收回土地使用权的，市土地整备局可依据项目立项批准文件作出收回土地使用权决定。
四、笔者思考及希望
从《若干意见（送审稿）》提出的主要思路来看，笔者认为可以基本上解决目前存在的主要问题。同时，笔者也注意到《若干意见（送审稿）》中还有一些细节值得商榷。
第一，《若干意见（送审稿）》中明确土地整备事务机构可凭土地整备立项批准文件及项目实施方案向市土地整备局申请拆迁许可。这对土地整备工作无疑是一剂强心针，对房屋拆迁工作是强有力的支持，对确保土地整备顺利推进。但笔者提出，这与国家、省、市现行相关法律法规未有良好衔接，根据有关规定，房屋拆迁行政许可应当向房屋拆迁主管部门进行申请，而深圳市主管部门为市规划国土委，并非市土地整备局，同时，市土地整备局既作为全市土地整备的执行机构及项目主体，又担负行政管理职能，出现了行政管理权和事权不分，“裁判员”与“运动员”不分，既是市场的监管者，又是拆迁事务的执行者和参与者的情况。
第二，土地整备中涉及土地征收、房屋拆迁安置等补偿标准及取值依据，在《若干意见（送审稿）》未作相关说明。笔者认为应对土地整备的拆迁安置补偿标准做出相应的规定以便工作中有据可依。
不管怎样，笔者仍殷切希望政府相关部门能尽早颁布《若干意见》并予以实施，以保障龙岗、宝安、光明、坪山及南山前海区已开展的土地整备项目的顺利推进，为摸索着前进的从业人员，指引一条阳光之路。同时，希望能出台具体的实施细则或指导意见，理顺工作关系、扫清法律障碍等，以便日后操作能更加完善。
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