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| 深圳土地整备工作“泛市场化”探讨 |
文/童款强
土地整备是深圳市在2011年《关于推进土地整备工作的若干意见》（深府〔2011〕102 号）中首次提出的概念，是指立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，由政府主导，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等多种方式，对零散用地进行整合，进行土地清理及前期开发，统一纳入全市土地储备的行为。经过三年多时间探索与实践，深圳市土地整备工作在政策体系建设、整备实务操作等方面取得了一些成绩，积累了宝贵的经验，但是受整体征收补偿工作环境复杂、城市更新项目冲击等因素的影响，土地整备推进依然举步维艰，政府较为被动，面临着一系列问题亟待解决。
一、深圳现行土地整备工作面临的困局
（一）土地整备配套政策有待完善。首先，个别实操规定不明确。例如，根据《关于推进土地整备工作的若干意见》规定，以产业项目为目标的土地整备项目，可申请作出房屋征收决定，但根据上位法《国有土地上房屋征收与补偿条例》，实行房屋征收应当符合公共利益需求，并明确列举了公共利益的界定范畴，该类土地整备项目能否纳入公共利益范畴、是否可作出房屋征收决定并不明确。其次，必要的配套性政策缺失。现行土地整备政策对于政府是否具备先买权、是否可采取强制措施等内容，未做明确规定。另外，现行整备政策尚处于不断调整过程，政策的变更以及不确定性，给土地整备工作的推进实施造成了困扰。
（二）土地整备市场化运作不充分。一是土地整备市场化运作受到限制。《关于推进土地整备工作的若干意见》明确并要求加强全市土地整备工作的领导和协调，加强各区土地整备的组织实施，并依此构建了市区两级分级统筹与实施的管理模式，实际项目中，街道办事处承担整备具体性事务。在整个过程中，完全由政府主导、实施，市场化运作形式以及市场力量受到限制。二是补偿市场化不充分，标准偏低。采取房屋征收、征转地历史遗留问题处理方式进行土地整备，参照征收、征转地政策进行补偿，标准偏低，未体现市场议价原则，社区、居民的发展权益未能得到补偿。尤其受到城市更新项目的冲击，补偿标准偏低的矛盾进一步凸显。
（三）社区利益共享所得份额偏低。充分保障原农村集体经济组织及原村民的合法权益，实现土地整备利益共享，是土地整备项目的基本要求，也是社区及居民关注的重点。在个别采取整村统筹模式的土地整备中，社区参与分享整备土地开发后的增值利益，但在大多数项目中，主要以未征未转土地面积为基数按照一定比例（如8%）在土地整备范围内安排用地，用于社区经济可持续发展，社区利益共享所得份额偏少，低于城市更新可获得的经济补偿，导致其对土地整备的积极性不高。
（四）土地取得时机考虑因素不足。一方面，土地整备规划及计划期限太短，导致工作被动。根据《关于推进土地整备工作的若干意见》，土地整备规划应当明确全市土地整备的区域及其方向、目标、时序、总体规模和整备策略，规划期限为5年，整备规模应当在近期建设用地需求基础上，预留一定弹性。同时，制定土地整备年度计划，作为当年度开展土地整备工作的依据。实际工作中，因规划及计划期限太短，用地需求迫切，导致土地整备工作极为被动；另外一方面，土地取得时机考虑因素不足，增加整备成本。在被动状态下开展土地整备工作，无法根据经济发展曲线或土地价格曲线走势适时进行错峰收储，有可能增加土地取得成本。
（五）土地整备资金来源渠道有限。现行土地整备资金来源主要包括发改和财政部门每年安排用于房屋征收和土地储备的费用、通过储备土地抵押融资筹措的资金、储备土地短期利用收益，以及上述资金产生的利息收入。资金来源渠道较为狭隘，增加财政压力，且银行贷款的融资成本相对较高，并不适合于长远期的土地整备收储工作。
二、国外土地整备工作的经验借鉴
透过土地整备内涵分析，类似于土地储备第一阶段的工作，即土地收储。土地储备发源于1896年的荷兰，其后在瑞典、丹麦、韩国等国家进行了大范围推广并发展成熟，许多成功的做法值得深圳参考借鉴。
（一）实施机构设置。由于土地整备制度所蕴涵的社会公益目的，土地整备的执行机构基本上是某级政府机构的一部分或与某级政府机构有关，包括：1、政府直接组成并控制；2、由与政府有关的其他类型组织如公营企业运作；3、由政府与公司合营企业运作。例如，瑞典斯德哥尔摩政府通过购买一个私人建筑公司，将其改造成为政府整备土地的公司，负责物色合适的土地，确定征购土地的范围，与土地所有者协商地价，负责筹集和使用购地资金，监督管理土地平整、修路等前期开发过程，为较大的市政项目选择开发商以及规划落实城市住宅的分布与数量等；同时，通过市议会的不动产委员会监督其日常工作。早在20世纪初期，斯德哥尔摩市政府就开始从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有巨大的土地储备，到20世纪80年代末，市政府已拥有全市土地的74%和所有未开发土地的所有权。
（二）土地取得方式。国外整备取得土地的方式以协议购买、公开市价为主，同时赋予政府征购权、优先购买权等强制辅助措施。例如，在斯德哥尔摩，政府对于希望征购的土地，一般是先通知土地所有者，并给出一个比较公平合理的价格，如果土地所有者不接受这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值。由于瑞典市政府拥有土地的优先购买权，所以土地所有者除了将土地出售给政府别无选择；瑞典政府收储土地原则上是市场收买的方式而不是征购，仅对城市道路、公园、广场、交通设施等公用地才能征购。
（三）土地取得时机。国外土地整备土地取得时间，普遍有两种做法。第一种做法是尽早大规模整备土地。在没有使用目的的情况下，大规模获取土地。该方式能更有效地稳定整个区域的地价，保证都市环境品质，但需投入更多资金。但如果土地整备工作开展得足够早，则可以通过较低的价格获得土地，例如斯德哥尔摩的储备用地，大多使用的是几十年前仅以农地或相当于农地的价格购得的。第二种做法是提前一定年期整备土地。在使用前一定年期（十年、七年或五年）获取土地。该方式可减少资金投入（也可能因个别征购成本增加），但对稳定地价的作用有限，局限于规划区域。另外，具体到土地收储实际操作中，与其他商品市场相同，土地市场也存在周期性特征，土地市场的价格波动是国外土地银行确定收储策略的重要依据。如瑞典的土地银行在地价较低时回收部分土地，在地价过高时抛售存量土地，不仅获得了良好的效益，更起到了稳定土地价格、调控土地市场的重要作用。
（四）整备资金来源。国外土地整备资金来源多样，包括：中央政府补助、政府（如国家养老基金）贷款、银行贷款、发行政府债券、（少数）地方政府税收、储备土地出让、出租收益。例如，斯德哥尔摩市政府通过以下融资渠道支付土地征购费用：一是拿出政府税收的一部分；二是政府贷款，主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债，此外还利用土地银行中租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。多样化的土地整备融资渠道，有效保障了整备资金需求。
（五）配套制度体系。为做好土地整备工作，国外构建了较为系统的配置制度。一是政府优先权利，如瑞典分别于1949年和1967年颁布了征收法案和优先购买权法案。二是土地整备制度与城市规划和土地利用计划进行结合。例如，法国将城市土地发展计划分为多种类型，包括：集中发展区、优先发展区、未来发展区、开放空间及农地、风景区、区政务会区等。不同类型用地采取不同的土地整备方式，以实现规划与发展目的。
三、深圳土地整备工作“泛市场化”建议
在2012年11月召开的全市土地整备工作会议上，许勤市长提出“做好土地整备工作要更加注重质量提升，提高土地整备服务全市经济社会发展大局的能力，更加注重创新体制机制，推进土地整备工作的制度化、常态化及可持续性”。在土地管理制度改革的契机下，借鉴国外成熟做法，在主体、资金、补偿等方面采取“泛市场化”土地整备，突破现状制约，创新土地整备模式与机制，扭转被动局面，对深圳加快土地整备工作意义重大。
（一）政府主导，多方参与。构建“政府主导、城投协助、社区参与”的实施机制。一是强化政府主导地位。土地整备所蕴含的社会公益性质，决定其执行机构必然为某级政府机构或与其相关。现状下，城市更新所带来的补偿标准的差异，引起业主对土地整备抵触与排斥，在未对土地整备实施市场议价补偿之前，必须强化政府执行土地整备的主导地位。二是引入城投公司协助，负责创新土地投融资渠道，扩大土地整备资金来源；分析宏观经济及土地市场运行规律与发展现状，对土地整备收储时序提出建议；具体项目中，根据基础设施建设计划统筹土地整备进度与次序。三是鼓励社区积极参与。完善利益共享机制，让社区分享土地发展权益。
（二）市场议价，共赢发展。一是市场对价。根据国家土地管理制度改革方向，提出建立公平共享的土地增值收益分配制度，对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿。土地整备采取市场议价方式，按照市场对价原则进行补偿是未来发展导向。二是同地同权。《中国共产党十八届三中全会公报》要求加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；根据383改革方案，要求构建平等进入、公平交易的土地市场，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。具体到土地整备项目而言，应当对性质相同的土地采取一致的补偿价格，并提高现状征地补偿标准。三是利益共享。借鉴整村统筹模式中的利益共享机制，综合采取土地整备、城市更新、历史遗留问题处理等方式，系统解决社区历史遗留问题，增加社区利益共享的份额，共享发展权益，实现政府、社区、居民的多方共赢。
（三）土地分等，适时收储。参考法国及美国的做法，进行土地发展等级分区，延长土地整备规划及计划周期，错峰式适时分级收储土地。一是划定土地各等级分区。对深圳市土地利用现状、土地利用规划进行调查，按照土地利用程度、规划要求、土地整备实施难度、土地整备成本测算等因素，将土地进行等级分区，例如划分为紧急整备区、近期整备区、远期整备区。二是延长规划及计划周期。为配合不同等级分区采取差异化的整备策略，对现行土地整备规划及计划周期进行调整，将年限延长，例如，编制10年期/15年期土地整备规划，制定3～5年期土地整备计划。三是采取差异化收储策略。紧急整备区，常规收储；近期整备区，错峰式适时收储；远期整备区，低成本提前收储。
（四）增加渠道，创新融资。在现有财政拨款、银行贷款的基础上，增加渠道，创新融资。一是通过城投公司运作融资。借鉴香港、重庆等做法，通过城投公司运作融资，政府提供支持，增加注入资本金，注入资产等。二是通过发行债券进行融资。政府通过发行国债、地方政府债券、土地债券等形式进行融资。三是通过社会基金进行融资。参考银行贷款审查条件，政府通过养老基金、社保基金进行融资。融资年限可适当加长。
（五）设定条件，强征保障。为确保土地整备项目有效实施，建议参照国外、香港等做法，明确政府在达到一定条件时，为社会整体利益需要，在土地整备项目中，必要且条件成熟时亦可采取强制措施。
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