来源：南方日报
2009年下半年，深圳市政府公布并出台了《深圳市城市更新办法》（以下简称《办法》），并从2009年12月1日开始施行。自此，曾经步履艰难的龙岗城市更新进程再次启动，目前，龙岗城市更新工作在项目存量及推进速度上均居全市前列。一些重点区域，如深惠路沿线、华为科技城等重点区域的城市更新加快推进，目前，重点项目得到推进、体制建设逐步完善、民生产业导向初步确立。
近三年来的城市更新实践不仅仅是一些项目得以推进，龙岗还从实践中逐渐摸索、形成了一整套带有龙岗特色的工作经验，工作体制建设逐步完善，同时龙岗人在实践中也越发认识到了一个城区的城市更新规律，初步明确城市更新中的民生、产业导向，正逐步推进城市更新科学规划工作，努力做到按照城市发展规律有序推进城市更新。
现状
城市更新项目存量居全市前列
位于龙岗中心城龙城广场的附近新老西旧改项目可能是龙岗最具标杆性质的城市更新项目。在这里，国内知名开发商万科正在建设其在国内首个商业综合体项目上万科广场，“我们将会引进诸多知名品牌，打造休闲、娱乐、购物的一站式体验，覆盖周边40万人群，并辐射周边的莞惠地区。”万科相关负责人曾这样表示。
老屋、城中村正在消失，高楼广厦正在崛起这是城市更新中最为最常见的一幕，在这外在变化的背后，一个城市市容、产业形态、人口结构甚至生活方式也都在悄悄改变。
回溯改革开放之初，龙岗区大部分区域，都以村镇发展模式开启工业化的进程，那时“村村点火，处处冒烟”，竞相引进 “三来一补”式加工贸易产业，“种房子”替代了种庄稼，昔日的农田上逐渐建起了标准厂房，传统的民宅瓦房也渐被密密麻麻的农民房替代，最终使得龙岗不少地区“淹没”在了拥挤破旧的工业厂房和密密麻麻的农民房中，同时也留下了日益狭窄的产业发展空间和巨大的基础设施、公共服务的城市化欠账，诸如“找不出一平方公里的完整土地”、“一个街道没有一所高中、一所公办医院”之类的话语就是这一现状的最好注脚。
“城市更新工作已经是龙岗当前经济建设和社会发展的最主要抓手之一，也是下一个30年龙岗发展的重要抓手。”龙岗区负责人曾多次这样表示。近年来尤其是2009年深圳市出台《深圳市城市更新办法》以来，龙岗区就已经成为了深圳市旧改的“主阵地”，数据显示，至2012年3月份，拆除重建类项目全区已列入市计划拆除重建项目或片区共85个（总占地约15平方公里），18个项目正在动工建设，其中回龙埔一期完成改造，龙城新老西、南湾樟树布、龙城岗贝、横岗大厦等4个项目一期主体封顶正在预售。
“当这些重点项目完工了，龙岗的面貌将会发生大的变化。”两年前，在龙岗区推介26个重点城市更新项目时，深圳市委常委、龙岗区委书记蒋尊玉如此说。如今，这话正逐步被实践所验证。目前，龙岗城市更新工作在项目存量及推进速度上均居全市前列。一些重点区域，如深惠路沿线、华为科技城等重点区域的城市更新加快推进，城市面貌、功能得以改善，同时也带动该区域的产业升级。
经验
创新工作机制逐步形成制度体系
“现在城市更新面临的核心问题是迁拆难。”业内人士皆如此说。
2009年，龙岗区一个街道办党工委书记在一次城市更新工作会议上抱怨说，由于一个旧工业区内的一家业主拆迁价格谈不拢，使得这个旧工业区旧改进展受阻，“周边的赔偿厂房是3000元左右一平米左右，但这两位业主开价1万元一平米。”
一晃时间过去了近三年，街道办的党工委书记已经易人，但这家“钉子户”依旧。“我们街道辖区内的旧改项目的大大小小钉子户我一般都见过，但这个钉子户几年了我都没有见过面。”说起这位“超级”钉子户，现任的街道办党工委书记直摇头，“他的要价太高了，而且几年来一直躲着不见我们。”
而在每次龙岗区的城市更新工作会议上，对于城市更新过程中所遇到了的实际困难，龙岗区负责人和部门、街道负责人在会上反映最多的也是拆迁赔偿问题，可以说拆迁难仍然是当前城市更新的焦点问题。
“自去年以来，龙岗开始尝试走司法途径来解决拆迁难的问题。”龙岗区城市更新办有关人士介绍，南湾樟树布旧村改造项目借鉴广州猎德村做法，以已签订补偿协议的原村民起诉钉子户的形式，探索通过司法程序处理拆迁难。
“开发商想通过城市更新来谋取暴利这不可能，社区业主也不能漫天要价，同时也要看到长远利益。”蒋尊玉表示，通过城市更新，多方要积极谋求共赢，而不能为单方利益使得城市更新难以推进。针对拆迁赔偿没有成熟标准的现状，他要求龙岗区的城市更新部门出台一个指导性的意见，用来指导拆迁补偿。
同时记者也了解到，龙岗也正计划由政府搭建拆迁谈判平台，协助开发商加快与业主达成拆迁补偿协议；研究制定城市更新拆迁补偿的工作程序，规范房屋收购与搬迁补偿的步骤及要求。
以创新举措破解拆迁难成为龙岗不断创新城市更新工作中各项工作机制，并将其制度化的一个例证。近年来，龙岗区为加快推进城市更新，先后推出了区领导挂点督办制度、拆迁赔偿的资金共管制度等一系列的创新做法，下一步还将根据新出台的《深圳市城市更新办法实施细则》，进一步调整和完善龙岗区相应的程序和配套措施，制定符合实施细则的相关操作程序；开始对城市更新项目实行精细化计划管理，制定全区城市更新项目计划进度督办表，实时督促项目开发单位按计划推进实施；同时对参与城市更新企业的开发行为进行登记备案，建立城市更新诚信档案，以保障开发单位对更新项目的实际投入、鼓励社会资金投资更新项目周边公共设施等等。
“城市更新很多工作需要各街道、部门先摸索，好的经验可以加以推广并形成制度。”有关业内人士说，如龙岗街道摸索出来的、用设立拆迁资金共管账户的方法来推动拆迁的做法就是一例，“随着各项工作机制的完善，相信城市更新工作会得到更快的推进。”
前景
将通过科学规划落实产业引导原则
“现在很多城市更新项目将旧工业区改为了商住，但龙岗区是产业大区，因此必须要保留相当比例的产业用地，也就是要积极推进‘工改工’。”在对街道产业升级的检查调研过程中，深圳市委常委、龙岗区委书记蒋尊玉曾多次这样表示了对旧工业区升级改造的关注。
原来，自2009年深圳市城市更新办法出台后，龙岗区的城市更新工作进入加速期，不少社区也积极谋划城市更新，但城市更新项目多为商住类项目引发了业内的担忧。
来自龙岗区经济促进局的初步统计数据显示，龙岗共有各类工业区1139个，占地6801公顷（约68平方公里），通过与最新法定图则的比对，整合出其中基本符合发展规划、功能仍然是工业用途的工业区183个，占地3315公顷，占全部工业区的48.7%。这也就意味着，近一半多的旧工业区在城市更新的“大潮”中将改变工业用途，即这些旧工业区即将被其它城市形态所替代，以往的工业区形象印迹将成为记忆。
为什么“工改工”就这么难？业内表示，从市场角度来看，“工改工”的利益也并不像做住宅那样有吸引力，市场需求和价格都“上不去”，而且“工改工之后厂房以出租为主，不像住宅可以出售，回笼资金快，资本压力相对也要小些。”
而对“工改工”的另一个重要参与一方社区来说，“工改工”也并没有太大的吸引力。引进开发商参与旧改，社区须先放弃园区土地权属，再获得部分的返还物业，但不少社区受观念限制，很难认可放弃土地权属；其次拆除重建的“工改工”费时较长，社区会损失租金收益，第三是未来的不确定性，如建成后的招商情况等也会影响了社区的积极性。同时，旧工业区范围内土地房产权属复杂，确权难度大、各类规划编制工作滞后等因素也是制约“工改工”工作的重要因素。
针对于此，龙岗采取由点及面的策略，于2010年从各个街道当中选出了14个旧工业区作为“工改工”升级改造试点项目，试点项目占地面积合计约为850万平方米，总投资超过400亿元。“如果该批项目完成，将极大地拓展龙岗区高端产业发展空间，同时也会形成示范带动效应。”龙岗区经济促进局有关人士介绍说，目前华为云谷、平湖鹅公岭、龙岗联合工业区等少数项目正在有序推进外，其中位于华为科技城片区内的华为云谷项目已经动工建设。
今年以来，龙岗更为强调城市更新中的产业导向。“下一步将加快城市更新统筹规划研究工作。”在前不久召开的龙岗区城市更新工作会议上，龙岗区城市更新办负责人介绍说，在做好各街道城市更新规划及统筹单元成果的基础上，将进一步开展一个城市更新专题研究，形成城市更新的系统思路和主导意见，理清项目轻重缓急，科学规划项目开发强度，转变“项目更新”为“城市更新”，并切实落实产业升级引导城市更新的原则，按照城市发展规律有序推进城市更新。
记者观察
城市更新应着眼于城区竞争力的提升
对于城市更新而言，城市形态的变化是一项直观的评价指标，但对于龙岗这样的产业大区而言，评价城市更新的成功与否不能仅仅着眼于此，更多的还要看通过城市更新，龙岗的城区竞争力能得到何种程度的提升。
从目前的状况来看，制约龙岗城区竞争力的两大短板是：适合优质产业发展的空间载体缺乏和代表城市化发展水平的公共、民生设施不足。改革开放以来，龙岗区以引进加工贸易制造业起步，逐步发展成深圳市的工业大区。伴随着工业化进程的推进，龙岗区也积累了一大批旧工业区、旧城区。如今这些旧工业区、旧城区已经显得破败陈旧，难以成为龙岗推进产业转型升级和深度城市化的载体，因此对其进行升级改造已势在必行。
同时，由于长期采取加工贸易为主体的经济发展模式，龙岗区积累了大批低密度、低水平的旧工业区，相关的城市配套却显得相当缺乏，城市化滞后于工业化发展的弊端日益突出。因此必须借助于城市更新改善城市环境，完善城市功能，推进深度城市化。
因此通过城市更新提升城区竞争力，龙岗需关注两方面的问题，一是通过城市更新解决民生设施的落地问题，补足龙岗民生设施不足的短板，营造更适合现代产业发展的城市环境；二是通过城市更新打造适合高端优质产业的空间载体。
正是在此意义上，目前龙岗非常强调城市更新中的民生和产业导向，并在相关的城市更新规划中突出考虑民生设施的落地和未来的产业发展，将以往“楼宇更新”、“项目更新”性质的旧改真正转变为关注城区可持续发展的“城市更新”。这一思路及其未来的实践对于深圳乃至珠三角其他地区的旧改也都将具有借鉴意义。
变“项目更新”
为“城市更新”
“城市更新不是楼宇更新。”近年来，龙岗区主要负责人曾多次表示，城市更新不能完全由开发商和社区来主导，城市更新同时也关系到龙岗的民生设施的落地和未来的产业发展，因此龙岗的城市更新要强化政府主导，要加强对城市更新统筹规划。
对此，深圳市委常委、龙岗区委书记蒋尊玉强调城市更新中的民生和产业导向，要求未来五年的龙岗城市更新要坚持“政府主导、市场运作、规划引领、产业优先”原则，坚持“连片开发、集约改造、完善配套”，采用大规模片区改造模式，优先完成学校、医院、道路、市政设施等项目建设；同时突出产业主题，坚持“工改工”原则，以城市更新促进产业发展，5年内完成更新面积12平方公里的城市更新。
据了解，目前龙岗区各街道城市更新片区规划研究编制已基本完成，并已完成各街道城市更新单元划定研究招标，确定各街道城市更新和发展目标，划定更新重点片区，明确改造范围应捆绑的公共设施。“下一步将形成城市更新的系统思路和主导意见，科学规划项目开发强度，并切实落实产业升级引导城市更新的原则，按照城市发展规律有序推进城市更新。”龙岗区城市更新办负责人表示。
民生：明确改造范围应捆绑公共设施
“才2万平米怎么改，它应该划入了更大范围的旧改单元中去。”针对一些社区想对自有的小面积地块进行自改时，龙岗区负责人表示，龙岗的城市更新不是“楼宇更新”，而是要通过城市更新这一手段改变城市面貌、完善城市功能，一些公共设施如学校医院也要通过城市更新来落实选址，“因此改造单元划得太小肯定不行。”
深圳市委常委、龙岗区委书记蒋尊玉也多次强调，城市更新单元范围的划定，应该由政府来主导，不能完全由企业和社区来划定，“我们的公共设施要依靠旧改来落实，如果完全由市场来主导，企业就会把好拆好建、地段好的地圈掉，难啃的‘骨头’丢给政府，而且地块也碎片化了，不利于整个城区的整体发展。”
为此，龙岗区提出强化政府主导，统筹更新计划。据了解，目前龙岗区各街道城市更新片区规划研究编制已基本完成，并已完成各街道城市更新单元划定研究招标，确定各街道城市更新和发展目标，划定更新重点片区，明确改造范围应捆绑的公共设施。
据了解，龙岗区还有意加快出台《龙岗区鼓励社会资金投资城市更新项目周边公共设施管理办法》来推动城市更新项目周边公共设施同步配套和建设问题，缓解政府财政资金压力，“最近我们牵头起草了鼓励社会资金投资更新项目周边公共设施的管理办法，将引入社会资金，鼓励开发单位自筹资金先行投资建设项目周边公共设施，等城市更新项目用地缴纳地价款、项目完成并移交使用后，政府按核定的概算投资补贴40%。”龙岗区城市更新办有关人士介绍说。
产业：落实产业升级引导城市更新原则
业内人士指出，目前龙岗的城市更新要防止过分地发展商住，“从提升龙岗未来的城市竞争力着眼，龙岗应对城市更新的房地产化的倾向有所警惕，要防止过度的‘工改商’、‘工改居’趋势，”“现在很多城市更新项目将旧工业区改为了商住，但龙岗区是产业大区，因此必须要保留相当比例的产业用地。”
为此，龙岗区将大力推进土地整备这一形式的城市更新。龙岗区有关负责人表示，将以土地整备释放出供产业升级所需要的产业空间，建立以产业规划为导向的土地整备机制，全面加强对存量建设用地的优化管理，重点完成华为控股总部等重大项目建设用地整备，加快推进高桥、南湾中部等片区土地整备，用5年时间整备40平方公里可建设用地。
龙岗区强化城市更新产业导向的一大举措是由经济发展部门来主导“工改工”类的城市更新项目。据了解，深圳的其他区‘工改工’主要仍是由城改部门来负责，龙岗则是唯一一个由经济发展部门来负责‘工改工’的区。”
同时在城市更新的规划上，龙岗区也将强化城市更新的产业导向。“下一步将加快城市更新统筹规划研究工作。”龙岗区城市更新办负责人介绍说，在做好各街道城市更新规划及统筹单元成果的基础上，将进一步开展一个城市更新专题研究，形成城市更新的系统思路和主导意见，理清项目轻重缓急，科学规划项目开发强度，转变“项目更新”为“城市更新”，并切实落实产业升级引导城市更新的原则，按照城市发展规律有序推进城市更新。 |
